基于实施机构视角的PPP项目建设期风险管控研究 ——以某体育场馆项目为例
作者:岳小莉 发布时间:2023-02-22

1 引言

自2014年全面推广以来,PPP模式在我国基础设施建设中发挥了重要作用。截至2021年12月末,全国PPP综合信息平台项目管理库中项目数量10164个、项目总金额达16万亿元;其中,累计开工项目4718个、投资额7.5万亿元。PPP项目落地实施过程中,由于项目投资额大、参与方众多、不确定因素多,可能给项目实施带来各种风险;尽管初期已经对风险分担原则和机制进行了划分,但在项目建设实施过程中,风险仍然会存在并发生。

作为PPP项目的重要参与方,实施机构对项目风险的管控能力是项目顺利推进的重要基础之一,实施机构在项目建设期应关注各种风险并做好风险应对。本文以某体育场馆PPP项目为例,分析了项目建设期实施机构遇到的各类风险,以及面对不同风险的具体应对措施,以期为实施机构建设期风险管理提供参考。

2 PPP项目建设期风险分析

2.1 案例简介

本案例为体育场项目,通过公开招标方式选定由四家单位组成的联合体作为中标社会资本方,项目公司由中标社会资本方联合体组建、不设政府方出资代表。项目建筑面积约38.5万平方米,建设内容包括地上五层专业体育场及地下配套商业、停车场等。项目总投资61.5亿元,项目建设期约2年。采用BOT(建设-运营-移交)的运作方式,根据中标结果确定特许经营期,项目公司按照《PPP项目合同》取得特许经营权,在特许经营期内负责投融资、建设、运营本项目,特许经营权期满后无偿移交给实施机构指定单位。

考虑到体育场及体育配套具有一定的经营性,在运营期内本项目可通过自身经营收益实现投资平衡,故项目回报机制为使用者付费,政府方在合作期不承担支付责任。此外,为了充分保障体育场馆项目的公益属性,在《PPP项目合同》中对体育场的公众开放和免费使用时间、体育配套经营业态、产权单位权益保障等内容进行了详细约定。

2.2 案例PPP项目建设期风险分析

目前,本项目已进入建设期一年有余。项目建设过程中遇到的主要风险包括:前期手续办理风险、融资风险、投资控制风险、工程进度风险、社会资本能力不足风险,这几类风险也是大多数PPP项目在建设期较为常见的共性风险。

2.2.1前期手续办理风险

本项目投资规模大、建设周期紧,项目采用“一会三函”的模式推进,在取得建设前期工作函、设计方案审查意见函、施工登记意见函后,即可办理相关手续开工建设。与一般项目不同的是,本项目建设期内需同步办理项目立项、水影响评价、交通影响评价、环境影响评价等前期手续。此外,项目的相关前期手续均需办理在产权单位(政府方事业单位)名下,项目公司作为PPP投资建设主体,在建设期负责相关前期手续办理的具体实施。

由此带来的风险主要包括:一是由于项目建设与前期手续办理同步进行,若前期手续办理不及时将影响建设进展,存在相关前期手续办理不通过或在办理过程中反复修改导致的延误风险;二是由于产权单位和前期手续的实际办理单位不一致,过程中的沟通协调不到位和信息的不对称,也在一定程度上影响项目进展。

2.2.2融资风险

本项目的投资回报机制为使用者付费,项目融资工作由中选社会资本方组成的项目公司负责。《PPP项目合同》中约定:在合作期内,项目公司有权按照适用法律的要求将其在PPP合同项下的权益(收益权等)设置质押或以其他方式设置担保实现项目融资。同时,为有效控制总投资、防止融资成本过高导致总投资超限而可能带来的一系列风险,结合项目实施阶段的融资环境,要求项目融资利率应控制在上限以内,超出的部分利率由股东方承担。

上述约定能够实现在合理融资水平下的项目融资,但同时也带来一定风险:一是在无政府补贴的条件下,由于未来项目运营收入水平存在一定的不确定性,金融机构出于风险控制考虑,可能会在项目收益权质押的基础上要求股东方提供担保等增信措施,增加项目融资难度;二是要求在限定的利率内进行融资,无形中对中标社会资本方和项目公司的融资能力提出了更高要求,若金融机构对项目未来的收益和风险预估乐观程度不足,则会导致融资不能的风险。

2.2.3投资控制风险

本项目采用“一会三函”模式推进,在PPP招标阶段尚无详细的初步设计图纸和工程量清单,采用模拟工程量清单进行总投资估算和招标,较正式工程量清单造价存在一定的误差。此外,考虑到建设与运营的更好衔接,给予项目公司在体育配套方面一定的设计自主权,在《PPP项目合同》中约定,对于体育配套部分允许项目公司在费用自担的前提下提出设计优化。

上述约定能够防止项目公司恶意做大投资,但总投资控制仍存在一定风险,主要体现在:一是因模拟工程量清单估算准确性不足而造成的投资偏差,用模拟工程量清单进行的投资估算相比初步设计概算和施工图预算本就存在一定偏差,随着后续图纸深化和设计优化变更,总投资控制存在风险;二是项目公司未来要获得更好的运营收益,必然在现阶段增加配套部分的建设投入(提高建设标准、增加功能等),这也将在一定程度上增加总投资控制的难度。

2.2.4工程进度风险

本项目为满足特定赛事要求而进行建设,为保证赛事期的正常交付使用约定了严格的关门时间要求。从项目中标开工至交付验收的约2年建设期间内,工程进度面临一定的压力和风险。工程进度风险主要体现在:一是投融资、前期手续办理、施工建设同步开展,并存在相互影响和制约,例如可能因投融资不能及时到位导致工程资金的紧张和现场进度延误、或因前期手续办理延误影响项目建设和验收等;二是因施工现场投入大、不确定性因素多、施工组织难度大,加之建设期受到施工管制限制,对施工组织和进度控制造成挑战。

2.2.5社会资本能力不足风险

项目招标阶段,对联合体在投融资、建设、运营等方面的能力要求均进行了限制,但综合评分法评选出的中标人是综合能力最优,并不是各方面能力和实力均最优。本项目中选的社会资本方为联合体,其中占比达70%以上的联合体牵头人为私营企业,若中选社会资本方尤其是联合体牵头人在项目的实施过程中出现问题,特别是这种问题发生在项目前期,将对项目实施产生不利影响。

社会资本能力不足的风险,在建设期主要体现在:一是融资方面,金融机构对社会资本联合体牵头人(项目公司实际控股股东)的资信实力信任程度不足,导致项目融资落地滞后、影响项目顺利推进;二是建设与运营衔接方面,如果在建设期不能对项目未来经营业态和招商进行有效规划和提前落实,将很大程度上影响项目未来整体经营效果。

3 实施机构建设期风险管控措施

3.1风险管控原则

实施机构在建设期的风险管控原则包括:风险预防、动态控制、专业管理。按照上述原则,实施机构对项目建设期风险进行有效管理和应对。

(1)风险预防。即尽早识别和发现风险,在PPP项目实施前期识别出可能发生的风险并列明清单,在项目实施过程对列明的风险和问题予以重点关注。

(2)动态管理。即对已经发生的风险进行动态跟踪和控制,及时发现风险、跟进风险、解决风险,实现从风险预警、风险应对到风险解除的动态控制机制。

(3)专业管理。即在项目建设期聘请专业的第三方咨询机构,如监理单位、造价单位、履约咨询单位、法律服务单位等,各专业咨询机构过程中为实施机构的建设期风险管理提供意见建议。

3.2风险管控措施

按照上述风险管控原则,实施机构综合采取了多种措施,有效控制前期手续办理、融资、投资控制、工程进度、社会资本能力不足等方面的风险,具体如下:

3.2.1细化机制、加强沟通,推进前期手续办理难题

一是针对重点前期手续办理工作倒排计划,针对前期手续办理过程中可能的问题和风险进行提前分析,建立了前期手续办理工作机制及办理进展日报制度,使产权单位与项目公司信息共享、各司其职、加强沟通,共同推进前期手续办理。

二是为有效协调解决产权单位前期手续办理主体责任与项目公司前期手续办理实施责任之间的矛盾,组建履约管理工作小组。实施机构作为决策单位负责合同约定相关事项的审批决策以及前期手续办理出现困难时与有关政府部门的沟通协调;产权单位作为配合单位,项目公司作为执行单位,协同推进工作进展。

三是为提升前期手续办理工作的对接效率,在履约管理工作小组下设工程、财务、法律、综合等归口部门,与项目公司具体对接推进相关工作,并充分利用监理单位等第三方专业咨询单位的力量协助解决过程中的相应问题。

3.2.2资信准入、明确责任,及时关注并跟进融资风险

为有效预防融资风险,在招标条件中设置相应的社会资本方准入门槛和评分条件。例如,投标人资格要求的准入条件要求:社会资本方(联合体)具有不低于项目投资额的投融资能力,财务状况良好,没有处于财产被接管、冻结、破产或其他不良状态、无重大不良资产或不良投资项目。在评分标准中,投融资能力占35%比重,从资金筹措方案、企业资金实力(银行授信、资金实力、金融机构就本项目的贷款意向)等方面全面考察投标人的投融资能力。此外,为有效控制融资成本,结合项目实施融资环境和贷款市场报价利率(LPR)设定融资上限。

为有效保障融资落地,在PPP合同中就融资责任(项目公司负责,必要时应通过股东增信、股东借款等措施确保融资足额到位)、融资交割时限(三个月内完成)、贷款利率上限、融资方案审批、融资违约责任等进行了明确的限制和约束。同时,项目落地后实施机构密切关注项目公司融资进展,在相关融资工作出现潜在风险时及时致函项目公司整改。

本项目实施过程中出现了融资落地滞后的情况,实施机构除敦促项目公司及股东限时出具解决方案和措施外,还聘请了专业律师事务所对相应融资风险以及应对措施进行了专题研究。在了解到融资工作滞后是因联合体牵头方股东资信的原因后,在充分分析合同条款及有关法律依据的基础上拟定了项目公司内部股权调整的融资候选方案,确保项目实施不因融资问题受到不利影响。

3.2.3投资计量、设计变更与合同条款限制,严格控制投资

一是将投资控制相关条款在合同中事先约定。明确暂列金和预备费优先用于体育场主体建设,就因模拟工程量清单估算不准确或实施机构提出的体育场主体设计变更造成的投资增加,实施机构在合理范围(工程费用的5%以内)进行分担,通过再谈判协商解决。同时,工程量偏差在15%以上的,可进行价格调整。

二是做好对设计变更的把控。项目实施工程中,审慎审批对体育场主体方案作出改变的重大设计变更,避免投资超支;同时,对于项目公司提出的体育配套部分的合理优化不作过多限制,但因此产生的费用增加应由项目公司自行承担。

三是做好投资计量和确认。实施机构聘请了第三方全过程造价咨询单位,根据施工图纸和PPP合同严格开展总投资的重计量工作,确保工程竣工结算的总投资构成合理、依据充分,严控投资超支风险。

3.2.4合同、管理、组织手段多管齐下,保障工程进度

合同管理方面,由于项目约定工期相比定额工期有所压缩,投标人已在投标报价中考虑了相应的赶工费用。同时,为保障赛事需求合同中明确了严格的竣工时间要求,并设置了较强的进度延误违约责任和预警方案。合同约定:项目公司未在约定的日期前完工的,或项目实际施工进度与计划相比出现超过30天以上的重大延误的,属于严重违约责任事件,实施机构有权立即解除合同或提取建设期履约保函作为违约金,若项目公司未及时整改可继续按日提取违约金。此外,若项目公司无法实现完工工期要求,或施工计划中任一关键施工节点时间已延误超过30天的,实施机构有权指定有关企业取代项目公司承担项目的建设工作,以便实现工程按期完工,相关费用由项目公司承担。

管理机制方面,要求项目公司应上报工程建设进度计划并经实施机构审批,各方对工程进度具有统一抓手,过程中严格按照关键进度节点施工并及时纠偏;同时,建立项目进度信息月报制度,以便项目实施进展和问题的信息互通。

组织机制方面,建设期成立了建设专班,专门负责督导建设进度、协调解决建设过程中有关问题,按照既定节点推进工程建设各项工作,确保过程进度可控。

3.2.5投资、建设、运营全过程督导,推进平稳实施

为有效防范和管控社会资本能力不足的风险,实施机构在项目筹划至落地的全过程充分利用专业单位的力量,建立全程督导和控制机制,推进项目平稳实施。

招标阶段,通过设置社会资本方(联合体)在建设、投融资、运营等方面的评分条件,优选中标社会资本方以减少未来风险发生的可能性;建设阶段,聘请监理单位、造价单位和履约管理咨询单位对项目建设、投融资、风险等相关问题全程跟踪并提供专业化建议;运营阶段,通过提前聘请专业评估单位对未来项目运营的业态和收入状况进行合理评估,提前安排好招商工作进行建设期与运营期的衔接,以防范和控制运营收益风险。

4 结语

PPP项目实施是一个多主体共同参与的过程,尽管前期已对项目实施进行了较为细致的规划和方案设计,但在项目建设实施过程仍面临各种难以预料的情况和风险。本文主要选取项目建设期的有关风险,从实施机构角度研究了相关风险及应对措施,以期为实施机构在项目建设期的风险管理提供参考。实施机构在PPP项目建设期应密切关注有关风险,综合运用多种手段,推进项目顺利实施。

参考文献

[1]焦长庚,戴健. 公共体育服务PPP模式发展:政府与私营部门的功能定位与权责划分[J].体育学刊,2018,25(4):35-41

[2]靳守国.PPP模式下体育建设项目的审计问题与对策[J].体育成人教育学刊,2018,34(2):45-47.

[3]刘忠胜.PPP建设过程中的风险控制策略[J].中国商论,2021(12):179-181.

[4]崔润琼.政府视角下的PPP项目融资风险管控分析——以某教育培训中心建设项目为例[J].建筑经济,2021,42(6):78-81.

[5]臧健.PPP项目全过程风险管理问题与对策——以LY建设集团为例[J].建筑经济,2021,42(1):57-61.

[6]王文书.PPP项目风险分配控制研究[J].商业会计,2021(8):111-113.

(本文章未经许可,严禁转载)

更多阅读: