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对北京城市副中心基础设施建设投融资模式的几点思考
作者:卫蓝 江姗 齐超 发布时间:2019-03-25

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摘要:城市基础设施的改善和提升在促进经济社会发展、完善城市功能、增进民生福祉等方面发挥着重要作用,而北京城市副中心的基础设施建设作为城市副中心建设的基石,更需要创新方式、系统谋划、高标准实施,也需要可持续的资金供给保障。本文在对北京城市副中心基础设施领域投融资现状、问题进行分析的基础上,对城市副中心基础设施建设投融资领域的思路进行了探索,并分析提出城市副中心基础设施投融资模式的总体考虑,为城市副中心基础设施建设创新投融资思路提供参考。

 

北京城市副中心是北京市“一核一主一副、两轴多点一区”城市空间格局的重要组成部分,而副中心基础设施建设作为引导城市发展的系统性工程,所需资金巨大,建设周期长,涉及政府、企事业单位和市民家庭等多元主体,涵盖投融资、建设、运营、监管等过程。传统的政府自建自营模式已经远不能满足投资需求,更多的资金需要由企业和融资机构筹措,将多元化投融资机制引入城市副中心建设势在必行。梳理城市副中心基础设施投融资现状,把脉存在的主要问题,并提出对城市副中心基础设施投融资的创新模式,对建立政府与社会主体“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系具有重要意义。

 

一、北京城市副中心基础设施投融资现状

(一)北京城市副中心基础设施相关投融资模式

现阶段,随着北京城市副中心建设的不断深入,北京市已探索出一条政府投资主导、多元化融资的投融资模式。其中,政府投资主导主要体现在基础设施领域的市政府固定资产投资方面:对于轨道交通、市郊铁路、高速公路等市属基础设施项目,项目工程投资主要通过政府直投、投资补助、财政补助等方式解决;而对于城市副中心的基础设施建设项目,市政府固定资产投资还有特殊的资金支持政策。

城市副中心多元化的投融资模式主要包括平台公司融资、建设基金融资、PPP融资、土地专项债等。

1、平台公司融资

设立平台公司,代政府履行建设、管理职能,是目前地方政府普遍采用的方式。在新时期,融资平台面临着迫切的转型需要:一方面应结合自身优势,按照国有企业改革的方向和要求,以打造地方性国有资本投资和运营公司为发力点,不断整合资源、优化布局、提高运营效率;另一方面还需要准确把握未来政府投融资体制改革的大方向和主基调,深入理解投融资体制改革的精髓,从优化投融资结构、服务实体产业、防范金融风险等方面,精准出击和提前布局,使改革成为促进自我转型和发展的新动力。

2、建设发展基金

2016年2月,北京城市副中心建设发展基金正式启动。城市副中心建设发展基金由北京市政府与中国农业银行共同发起,按照2:8的比例共同出资设立的市场化股权投资基金。基金首期规模300亿元,北京市政府出资60亿元,市政府出资部分委托国管中心代持履行出资人职责。基金重点投向准公益和市场化两类项目,聚焦城市副中心基础设施、生态环境、公共服务、科技创新四个领域建设项目,同时支持产业转型升级和发展,推动经济结构和资源优化配置。

北京城市副中心建设发展基金以有限合作制的方式发起设立,引入专业化基金管理公司,市场化运作,采取股、债、贷联动的模式,是金融资本运作的创举,也是北京政府首个设立的此类基金,具有标志性和战略性的意义。基金通过政府与金融机构合作、以股权方式运作,既避免按照传统贷款方式形成政府性债务,又有效筹集足额资金,解决基础设施建设周期长等问题,有助于加快补齐城市副中心基础设施和公共服务设施短板。

3、PPP模式

尽管PPP融资模式已相对成熟,且在北京不乏成功案例,但在城市副中心建设上所涉及项目较少,其中规模较大且备受瞩目的应为“通州—北京城市副中心水环境治理PPP建设项目”。该项目所涉及区域几乎覆盖城市副中心全境,划分了8个工程项目,分别为:潮白河生态带、北运河生态带,两河片区、城北片区、于永片区、台马片区、漷牛片区、河西片区水环境治理PPP建设项目,因此又称为“两带六片区”水环境治理项目。

根据《通州·北京市行政副中心水务发展规划》,通州水环境治理建设投资约359亿元。其中,供水项目投资约81亿元,已明确由市自来水集团、市南水北调办组织实施;北运河(通州段)综合治理、乡镇再生水厂配套管网二期等防洪以及骨干污水管网工程投资约58亿元,由市区两级政府部门按照现行体制投资建设管理;其余项目总投资220亿元纳入PPP实施方案。项目为典型的政府与社会资本合作工程,中标后联合体将与通州区政府出资人共同组成项目公司,采用“项目投资、建设管理和运营一体化+政府购买服务”模式,建设、运营服务期25年。

从项目实施机构看,市政府授权市水务局作为“两带”PPP项目的实施机构,通州区政府授权区水务局作为“六片区”PPP项目的实施机构,负责实施方案的编制、招商、PPP项目合同的谈判和签订以及项目全过程监管。而招商选定的社会资本独资或与政府指定的国有企业合资成立项目公司,由项目公司负责项目的投融资、建设管理、运营维护,合作期满后项目设施无偿移交给政府。最后,项目设施所有权归市水务局或区水务局所有,项目公司拥有项目设施的使用权和收益权。

(二)北京城市副中心基础设施投融资存在问题

目前,北京城市副中心建设仍处于重要的起步阶段,但随着副中心建设的深入推进,政府投资的资金缺口问题日益显现,而如何缓解大规模城市建设的资金压力,化解政府债务风险,吸引社会资本投入是下一步投融资工作中需要思考的问题。

1、社会资本投资活力有待进一步激发

据统计,“十三五”期间北京城市副中心基础设施重点建设项目需要引入社会资本1000余亿元,占基础设施领域总投资的一半以上。然而,民间投资进入基础设施等领域仍有障碍、融资难融资贵等矛盾问题仍然存在,直接影响到投资者对基础设施重点领域的投资信心,导致投资者投资主动性、积极性不够。

2、建设资金的良性循环机制尚未建立

城市副中心基础设施建设前期的征地拆迁、土地一级开发成本巨大,而受基础设施公益性特征的限制(如没有现金流的非经营性市政道路),或受公共服务价格水平的限制,导致基础设施企业不能依靠自身收益偿还信贷资金,无法建立基础设施建设资金的良性循环,在一定程度上仍然依靠政府财政支出。

3、社会资本进入基础设施领域投资渠道不畅

尽管基础设施领域对非国有资本进入没有明确的限制,但从城市副中心基础设施建设的投资建设主体来看基本都是国有企业,如北投集团(原北京新奥集团)、京投公司等大型国企。一方面,基础设施领域长期以来以政府和国有企业投资为主,国有单位已形成巨大的存量,主导了大部分项目建设。另一方面,部分基础设施领域(如轨道交通)项目存在投资量大、建设周期长、资本流动性差等特点,多数非国有资本则普遍生命周期短、资金实力不足和对流动性要求高,缺乏明确的参与路径。此外,非国有资本在融资、经营场所和生产设施获取、项目前期手续办理等方面也存在更多困难。

4、融资渠道和融资方式创新力度不足

从城市副中心融资现状分析,基础设施建设资金仍以国有银行贷款为主,商业银行贷款对长期资金需求的支持明显不足,基金、保险、信托等多元金融资本参与基础设施建设的合规渠道尚未彻底打通,资产证券化、融资租赁等可通过基础设施资产来产生现金流的融资方式尚未得到广泛实践,缺乏加快资金周转、分散投资风险的有效方式。

5、城市副中心建设发展基金作用尚未完全发挥

目前使用城市副中心建设发展基金的项目数量并不多,主要的瓶颈在于项目准入门槛较高,需要确实有收益的项目,以同时满足定期付息和股权投资的要求。此外,基金公司需要入股项目公司,企业在财税制度方面存在制约,可能对项目公司后续的经营管理带来障碍,导致项目公司积极性不高。


二、北京城市副中心基础设施投融资模式的基本思路

(一)明确不同投资主体的事权职责

建设项目的融资效果与投资主体的分工协作有着明确的联系,不同行业、不同领域需要由不同的主体承担主要融资责任。理顺不同融资主体之间的职责分工,明确不同主体的事权边界是完善城市副中心投融资模式的先决条件。一方面要明确政府部门与私人部门之间的投融资责任与协作范围,划清“政、事、企”职能边界,形成各主体分工协调的协作关系。另一方面要通过行政手段明确政府部门在基础设施建设领域的财政投入职责,规划保障基本公共产品和服务的公益性支出占本级财政支出的比例,保障基础设施领域的财政投入到位。

(二)按照不同的项目类型设计不同的融资渠道

基础设施项目可以大致分为非经营性项目、准经营性项目和经营性项目,不同的项目经营方式不同,项目的利益主体也各有区别,需要针对不同领域的不同类型项目设计各不相同的投资模式。对于非经营性项目,应该以政府投资为主导,社会资本为辅;对于准经营性项目,应该以政府投资为基础,积极引导、扶持社会资本投入;对于经营性项目,应该以市场主体为主,政府给予适当支持。对于不同的融资模式,应根据项目具体情况,灵活选用不同的融资方式,进行合理创新,构建多样化、多渠道的融资模式。

(三)开放民间资本投资领域,增强市场竞争活力

一方面,要积极拓展民间资本的投资领域。重点明确市场主体在基础设施建设领域的投融资主体地位,保护市场主体的各方面权益;另一方面,要放松对于基础设施建设的行政审批和市场管制,消除民间资本进入的制度性壁垒;同时严格限制国有企业的经营领域,完善国有企业退出、改制机制,避免“与民争利”。


三、城市副中心基础设施投融资模式总体考虑

(一)充分发挥三大投资主体的作用

1、以政府作为投资主体的基础设施投融资模式

政府投资主要包括政府投资拨款、政府资本金注入、政府投资补助、政府政策性融资等多种方式(见下表),从分类上主要分为两类:一类是无偿的、直接的、一般利益支出的投资方式;另一类是有偿的、间接地、特殊利益支出的投资方式。

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正是出于政府对市场的引导和调节作用,因此需要充分发挥政府资金和政策的带动作用。

一是要科学编制城市副中心的政府投资计划,在区域发展规划、城市规划、土地利用总体规划的框架内,以总体发展战略为指导,合理制定三年滚动政府投资计划,并在此基础上编制政府投资年度计划,合理安排政府投资,确保政府资金投入的协调性和引导性。

二是注重发挥政府投资引导基金的创新和引领作用,进行政府注资增信,利用政策性金融优势适当降低融资成本,并通过下设子基金等方式建立多元化出资结构,继续吸引银行资本、保险资本等机构性资金及其他社会资本共同参股,聚焦城市副中心基础设施建设的重点领域或薄弱环节,弥补投融资在部分领域的“市场失灵”,实现政府资金的分配管理从直接到间接、从分散到集中、从无偿到有偿的转变。

三是加大政府的金融政策支持,鼓励各类金融机构、尤其是政策性银行加大对城市副中心基础设施建设的资金投放,可通过设立重点领域风险专项补偿基金,或进行适当的贷款贴息等方式,降低金融机构的投资风险,提高金融机构资金投放的积极性。

2、以平台公司作为投资主体的基础设施投融资模式

在经济进入新常态,经济增长由高速向高质量转变过程中,需要平台公司尽快摒弃单纯作为地方政府融资工具的传统观念,积极发挥其利用市场手段融通资金、盘活政府性资产资源、提供城市运营和社会公共服务、引导城市产业投资落地等作用,更加注重平台公司的资产质量和经营能力,加速培育具有较好经营性的核心业务和较强成长型的新兴产业,为实现区域综合开发、产城融合发展贡献自己的力量。

一是明确平台公司的投资主体地位,健全项目管理机制。在授权开发的过程中,政府应集中精力做好决策、监督、协调和指导工作,科学制定整体建设目标、项目建设计划、资源配置方案和成本分担机制等,而平台公司作为权责利相统一的市场主体和投资主体,通过不断提升投资、建设、运营和资金管理水平,高质量完成政府授权的投资建设任务,将项目实施中各项风险控制在公司范围内。

二是践行科学的城市经营理念,合理控制投资规模。从顶层设计入手,建立一套适应新时代发展需要、适应城市副中心政府性债务管理要求、适应产业运营服务平台长期健康发展的体制机制和发展战略,并从职能定位、产业布局、发展转型、融资创新和资质管理等多方面,进行发展战略规划、企业组织和管理体系等的重新构建。

三是注重业务链条的延伸,适应区域发展的需要。在副中心建设与城市更新的大背景下,平台公司要适应区域发展需要,从征地拆迁和土地一级开发等基本业务向完善城市功能、培育发展城市产业方向延伸,形成更深层次、更大范围的多元化业务链条:一方面向城镇供排水、收费停车场、垃圾处理等具有一定垄断性质的准经营性市政基础设施领域延伸,另一方面拓展经营性业务领域,如商业地产、旅游资源开发、文化会展服务等,通过市场化运作提升自身的管理能力和市场竞争力,也为非实体化的资本运作业务提供原始积累。

四是保证优质资产、资源的可持续性,充分发挥政府性资源在平台公司市场化运作中的支持作用。积极争取和利用区域开发建设过程中形成的具有较大经营潜力和较好市场前景的优质资产和资源,将银行融资优势、政府信用优势和市场力量结合起来,利用市场规律充分发掘各类资产和资源的潜在经济价值,形成平台公司的市场化业务增长点,建立自身的可经营性资源和资金循环体系;同时通过资源整合和市场融资方式寻求与社会资本的业务合作,为吸引社会资本参与城市副中心的建设搭建实施平台。

3、以引入社会资本为主的基础设施投资主体多元化

通过吸引社会资本、特别是民间资本进入基础设施建设领域,实现基础设施投资主体多元化,可使市场机制在基础设施建设中发挥重要的调节作用,实现经济效益与社会效益的动态均衡,也可以拓宽和优化融资渠道,实现资金供给与资本结构优化的协调互动。

为充分提升城市副中心基础设施建设对于社会资本的吸引力,可从以下几方面进行体制机制的改革与创新,缓解政府投资压力。

一是发掘城市可经营性资源,促进隐形资产显性化。构建并完善城市经营理念,通过公开竞争的方式有偿出让公交线路使用权、道路及绿地的户外广告设置权、道路、广场、绿地等公共设施和公共空间的冠名权、社会停车场收费权等,将经营收入用于非经营性基础设施建设,或通过无形资产置换方式解决基础设施建设资金缺口问题。以城市绿地建设及建成后管护为例,可通过PPP方式吸引社会资本筹措资金负责城市绿地的建设和建成维护,根据建设和运营成本测算结果,政府授予一定期限的绿地广告经营权,以用于项目自身资金平衡和社会资本合理收益。

二是积极盘活存量资产,促进国有资产保值增值。一方面可通过TOT(移交—经营—移交)等方式出售存量基础设施项目的经营权,一次性获得大量资金,用于其他新建基础设施项目的投资;或通过资产证券化等方式将缺乏流动性但具有未来现金流入的资产转变为可以在金融市场上出售和流通的证券,解决项目建设资金缺口问题。另一方面可通过租赁、股权转让、经营权出让等形式吸引社会资本对存量国有资产进行经营,利用市场竞争机制提高公共产品和服务的供给效率和经营水平,减轻当期财政资金的投资压力和资产运营的财政补贴责任,实现国有资产的保值增值。

三是进行项目包装整合,实现项目自身平衡。可将非经营性基础设施项目与经营性项目打捆整合,作为一个整体项目进行市场化融资或招商,实现项目自身的资金平衡。如将市政道路或城市绿地等非经营性基础设施项目,与社会化停车场、经营性体育场馆等项目进行整合,或与具有较高土地升值空间的周边土地二级开发项目进行捆绑开发,通过可产生现金流的项目弥补非经营性基础设施项目,作为一个可经营、自平衡的整体项目进行综合性、系统性开发建设。

四是扩大民间投资渠道,加大对民间投资的支持力度。加快推动国有企业改革与重组,建立国有企业与民营企业的平等地位,打破民营资本进入基础设施建设领域的行业壁垒,减少行政手段对国有企业经营活动的干预或倾斜,积极引导民营资本的进入。

(二)充分发挥副中心建设基金的引导作用

北京城市副中心建设发展基金受限于政府投资基金的相关监管要求,项目选择范围受到一定限制,投资效率尚未达到预期。在紧扣副中心投资主体、确保资金安全、严格控制风险的原则框架下,建议从以下几方面完善副中心基金的运作机制,充分发挥基金对城市副中心基础设施重点领域建设的引导作用。

一是加强与其他产业投资基金的合作,一方面可以加强与京冀协同发展产业投资基金等国家和地方投向相近的政府投资引导基金的深度合作,通过互相参股、联合投资等方式发挥合力,另一方面也可加强与北京通州水环境基金等重点领域产业投资基金的合作,通过扶优扶强推动区域基础设施建设的投资布局优化。

二是强化政策支撑,研究深化基金对于社会资本的让利机制,以及财政贴息、税收优惠、风险补贴等政府支持优惠政策,不断提高基金对于社会资本的吸引力和杠杆作用,引导金融机构加大对基金投资项目的融资支持力度,充分发挥基金对市场资源的引导配置作用。

三是提升基金退出效率,政府引导基金退出的方式可通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径实现,在实际操作中副中心基金仍倾向于采取由被投资企业回购基金所持公司股权这一最保守的方式,为了更好的服务于城市副中心建设,建议副中心基金在以后的投资项目中研究建立多元化的退出渠道,以多层次的资本市场为依托,积极探索证券市场挂牌上市、发行资产证券化产品、企业兼并与收购等途径实现成功退出。

四是加强基金经营管理专业人才的培养,通过提高基金管理的人员素质,显著提高副中心基金的管理水平和投资效率。

(三)优化各项融资工具的选择

从基础设施项目的特点出发,选择合适的资金渠道是一个值得关注的问题。目前,城市副中心建设主要融资渠道包括财政支持、银行贷款以及PPP模式等项目融资,在选择融资渠道时应尽可能选择融资成本较低且政府和企业承担风险较小的融资渠道,通过组合优化选择最合适的融资方式。

财政性资金。由于财政性资金具有公益性、无偿性的特点,因此要充分发挥财政杠杆在促进城市副中心建设和区域综合开发中的积极作用,重点投向公共基础设施领域、基础产业和新兴产业领域,培植税源,实现经济效益和财政收入的持续、稳定、增长。

发行地方债。地方债作为地方政府筹措财政收入的一种形式,其收入列入地方政府预算,由地方政府安排调度,属于地方政府显性债务的一部分。截至2016年底,北京市政府性债务余额4053亿元,2017年新增地方政府债务限额525亿元,主要应用于副中心建设、疏解非首都功能、环境综合整治、基础设施建设等重大项目和工程,目前北京市政府债务风险总体可控。

由于北京市财政实力雄厚,财政收入稳定性较强,债券偿还能力较好,因此通过发行地方债融资的成本较低。根据北京市财政局2017年11月公布的《2017年北京市政府一般债券(六至七期)发行结果公告》及《2017年北京市政府专项债券(十一至十二期)发行结果公告》,目前北京市地方政府一般债券和专项债券的票面利率为三年期3.79%,十年期3.96%,低于中国人民银行长期贷款基准利率1个百分点左右。因此在政府债券风险可控的前提下,可尽量采取发行地方政府债券等低成本融资方式。

银行贷款。总体来看,目前北京市及城市副中心的城市基础设施建设中,银行贷款融资仍是最主要的一大融资渠道。由于银行贷款具有稳定性高、融资成本低、操作程序简便的特点,尤其是平台公司可以获得相当于央行基准利率或者更低的银行贷款利率,因此成为城市副中心区域建设投资的主要融资方式选择。在城市副中心基础设施建设中,应注重发挥平台公司的银行贷款低利率的优势,加强对政策性银行贷款的利用,从而降低基础设施项目的综合融资成本。

企业(公司)债券。企业(公司)债券属于企业直接融资的一种形式,以平台公司为主体发行企业债券进行基础设施建设融资,是在地方债之外的另一种债权融资方式,但是由于法律规定政府不能提供担保,因此只能以建设项目的未来收入作为偿债资金来源。发行企业债券所筹集的资金期限较长,通常期限在5-15年,具有资金使用自由的特点,所融资金既可用于补充项目资本金,调整财务结构,又可偿还银行借款等,同时利率比同期银行贷款利率低约0.5-1个百分点,因此,发行债券可作为平台公司的重要筹资方式之一。

资产证券化。资产证券化(ABS)模式是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式,较适用于具有稳定现金流的项目,对于建成和未建成的项目均可使用,在融资过程中发起人不会丧失项目的经营权。与其他传统融资模式相比,资产证券化融资方式的融资成本相对较低,一般低于同期银行贷款利率0.5个百分点以上,略高于企业债券,通过成熟的交易结构和信用增级手段,可有效降低利息率,减少融资成本的支出,同时可将具有流动性的资产从公司整体风险中隔离出来。


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