随着社会信息化水平的不断提高，信息技术已经渗透到各行各业，逐渐成为国民经济发展的重要支柱和动力。2016年，《国家信息化发展战略纲要》的印发，进一步从国家战略的高度推动信息化的应用及发展，信息化在政府工作中的作用越来越重要^[1]。

在政府信息化建设中，为更好地满足建设需求，推进行政体制改革，提升政府效能，项目建设单位对咨询机构个性化、一体化、集成化的咨询服务需求越来越强烈，这种需求与传统专业化的单项服务供给模式的矛盾日益突出^[2]。2017年2月，国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号），率先提出“全过程工程咨询”的概念，以解决我国工程咨询服务方式及咨询能力的碎片化现状。之后国家各部委、各试点省市相继发文推进开展全过程工程咨询，但全过程工程咨询地具体实施仍处于研究、引进、试验和创新阶段，并没有具体的标准、规范，且目前全过程工程咨询试点多围绕建筑工程展开，其经验和模式对信息工程建设来说虽值得借鉴，但不完全适用。

本文在分析政府投资信息工程咨询服务模式现状的基础上，基于信息工程特点提出“1+1+X+L”的信息工程全过程咨询服务模式，以期为信息工程全过程咨询服务提供参考。

1．信息工程全过程咨询的概念

自《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）发布以来，工程咨询行业对“全过程工程咨询”的概念进行了广泛讨论，各省市也陆续发布了相应的政策文件，给出了一些定义，但尚未形成一致的结论。

本文基于《工程咨询行业管理办法》，结合各试点省市试点方案对“信息工程全过程咨询”的概念进行了界定。信息工程全过程咨询是指由一家具有综合能力的工程咨询机构或多家单位组成的联合体，在信息化项目决策、建设和运营全生命周期内，采取多种服务组合的方式持续为业主提供涵盖两个以上阶段或同一阶段内多项技术和管理的咨询服务，服务内容包括但不限于前期咨询、设计、招标代理、造价、信息系统工程监理、项目管理和后评价等。

2．政府投资信息工程全过程咨询现状^[3-5]

目前，全过程工程咨询主要集中在房屋建筑和市政基础设施领域，全过程咨询项目的开展主要有以下几种形式：设计为引领的全过程咨询、管理为主线(不含设计)的全过程咨询、单个阶段的综合咨询以及单项业务多阶段咨询。对政府投资信息工程建设来说，业主虽对咨询服务有个性化、一体化的需求，但对全过程咨询仍然处于观望状态，项目建设仍然采用传统的咨询服务，项目建设模式并未改变，项目建设前期、实施期、运维期存在的问题并未得到改善，具体表现在：

2.1责任不清，质量不可控

不同阶段，引入不同的专业咨询机构提供服务。咨询机构因缺乏全局性，难以从业主角度、宏观角度进行整体思考，更多的是关注自身承揽的业务内容，不考虑或考虑不到后续其他阶段服务的要求、标准等，导致咨询服务成果缺乏内在关联性和延续性，不仅容易造成资源浪费、项目成本增加，而且在项目实施中常因责任不清发生互相推诿扯皮的现象，导致项目质量不可控。

2.2缺乏规划，控制不到位

政府投资信息工程建设的管理工作多数由业主自行承担，少数业主聘请第三方协助管理，但在项目前期介入较少。政府机构受人员、专业及管理经验的限制，统筹经验不足，难以把控项目的最终建设结果，表现在：挑选承建单位和进行商务谈判时没有抓手，准备不足；难以决策技术方案和设备选型等；在项目建设过程中，常因缺乏实施管理经验无法对工程的进度、质量进行控制和管理。

由此可见，在新形式下，传统的、割裂的、自行管理的咨询服务模式无法满足业主多样化、一体化的需求，急需一种创新的咨询服务模式提升信息化项目建设质量。

3．“1+1+X+L”的信息工程全过程咨询服务模式分析

“1+1+X+L”即“1（功能点估算）+1（项目管理）+X（自主承担业务）+L（分包或联合体剥离业务）”。

 “1（功能点估算）”是指采用国际功能点方法NESMA，在项目建设不同阶段选用不同精度的估算方法（预估功能点、估算功能点、详细功能点）对信息化项目规模进行估算。该方法是基于业主视角即从用户的角度对软件规模进行估算。功能点估算在全过程咨询中的作用，一方面是便于业主或甲乙双方得到明确的、标准统一的用户需求，确保项目满足建设需求；另一方面是基于软件规模估算结果参考软件行业基准数据用方程法计算合理的软件开发费用结果，确保项目成本估算的科学性、合理性。

“功能点估算”适用于包含软件开发的信息工程，如果不包含软件开发，则忽略此项。

“1（项目管理）”指的是“全过程项目管理”，在时间上涵盖项目的全过程，协助业主方进行项目前期策划、项目申报与审批、项目设计、实施、验收等；在范围上涵盖项目的各个方面，包括范围管理、风险管理、沟通管理、采购管理、成本管理、时间管理、质量管理、人力管理和整合管理等9大领域。“全过程项目管理”在信息工程全过程咨询中起着总控作用，实现对经济、技术、信息、人才的集约化管理和统筹调配项目建设前期决策、设计、实施、运营各阶段所能提供的各种技术服务。

“X+L”为信息工程建设各阶段所能提供的专业技术服务，包括项目建议书编制、可研编制、初步设计及概算编制、施工图设计、招投标、项目监理、后评价等。全过程咨询服务模式下，贯穿项目生命周期的全面技术咨询完全由一家承担是一种理想状态，因此存在分包或联合体服务模式，其中“X”为自主承担业务，“L”为分包或联合体剥离业务。

3.1“功能点估算”的提出^[6]

本文在信息工程全过程咨询中提出“功能点估算”主要基于以下两点： 

（1）在信息工程建设过程中，需求分析是非常重要的内容，明确的需求分析是确保系统软件的开发全面满足用户要求的前提条件。但在政府信息化项目建设之初，业主往往很难提出明确的、完整的需求。随着项目的不断推进，业主逐渐加深了对项目的了解和认识，需求也逐渐变得明晰，常常需要对软件需求进行调整，从而导致项目规模难以确定。

（2）在信息化项目建设过程中，甲乙双方分析软件需求的角度不同，难免出现沟通障碍，经常会出现甲乙双方因无法充分领会对方意见与想法，导致项目建设过程中虽然耗费了人力、财力和物力，但系统功能却不能很好的满足业主需求的现象。这对甲乙双方来说无疑都是巨大的损失，直接影响着信息化项目的推进。

本文基于信息工程需求不清、需求多变及甲乙双方标准不一致的特点，在项目建设不同阶段引入不同精度的估算方法对项目规模及费用进行估算，确保做好科学估算，使项目建设切实满足用户需求。

3. 2全过程咨询组织机构

信息工程全过程咨询可实行总咨询师或项目总负责人制，咨询机构内部组织机构如图1所示。

图1  全过程工程咨询组织机构图

总咨询师/项目总负责人负责信息工程全过程咨询服务的所有事务，下设项目管理组，对项目实施进行全过程及全方位管理；各专业负责人，在各自的服务和环节，明确工作责任，实施目标管理，确保项目正常运行。

3.3全过程咨询机构的介入时机

依据政府投资信息工程项目周期规律和建设程序，将政府投资信息工程生命周期划分为立项、设计、实施（包括招投标、施工、竣工验收）和运营阶段，基于信息工程全过程咨询概念及“1+1+X+L”的服务模式提出5种“全过程”咨询类型（表1）。

全过程咨询机构在项目前期阶段即立项阶段介入最为理想，最迟不能晚于设计阶段介入（图1）^[7]：一方面，全过程咨询机构在立项阶段介入，可以实现对项目策划、需求、方案、投资以及风险的综合分析和论证，减少项目后续变更、超批复等现象，确保项目决策的科学化；另一方面，信息化项目建设的灵魂在于设计，项目的设计理念、设计意图要贯穿整个项目，只有在项目实施过程中不间断落实，才能实现项目建设的初衷，满足用户需求。

表1 “全过程”咨询类型

图2 信息工程全过程咨询机构介入时机

3.4全过程咨询模式下的主体责任关系^[3]

信息工程全过程咨询模式下的责任主体包括建设单位、咨询机构和承建单位三方。

1. 建设单位对基于自身经验及咨询机构的意见、建议做出的最终决策负责；

2. 咨询机构既是咨询合同的执行人，又是建设方利益的代表者；既要对提交的咨询成果负责，又要对工程建设全过程进行监督管理，确保项目的建设质量以及建设单位的利益。

3. 承建单位接受咨询方的监督、管理，对信息工程实体的质量负责。

4．结语

全过程工程咨询是新时代发展的产物，标志着我国工程咨询行业在“新时代、新使命、新征程”的时代背景下开始由碎片化向集约化转变。全过程工程咨询的推进为我国建设工程咨询行业的发展提供了千载难逢的契机，也是各类工程咨询企业创新发展的历史机遇。因此，在国家全面推进全过程工程咨询的环境下，本文基于信息工程特点对政府投资信息工程全过程咨询模式进行了研究和探索，以期实现信息咨询服务各专业在管理、技术、组织等层面的深度融合，为信息工程全过程咨询业务的开展提供参考。

参考文献

1. 程国青.政府信息化项目中质量管控分析与研究[J].创新科技，2017（9）：66-68

2. 谢瑜.全过程工程咨询引领我国工程咨询业高质量发展[J].中国工程咨询，2019（5）：26-28

3. 马金凤.建议政府投资类建设项目全过程工程咨询服务模式管理的思考[J].建筑工程技术与设计，2018（12）：3162

4. 侯丽娟.全过程工程咨询的研究现状及试点实践[J].中国勘察设计，2019（5）：45:49

5. 石秀伟，赵冬临，王翠，俞虓.浅谈政府信息化项目全过程管理[J].项目管理，2018（6）：114-117

6. 华磊.政府投资信息化项目可行性研究报告编制中常见问题分析[J].中国工程咨询，2017（8）：72-73

7. 韦琳琅，张玲.工程建设全过程咨询服务模式与价值体现研究[J].中国工程咨询，2019（7）：51：53

作者：石秀伟（通信作者）（1981-），女，博士，高级工程师/咨询工程师（投资），主要研究方向：政府信息化咨询、信息化项目管理

      赵冬临（1963-），男，高级工程师，主要研究方向：信息化项目前期咨询、方案设计、信息化项目管理

欧阳光（1981-），女，高级工程师，主要研究方向：信息化项目前期咨询、方案设计