一、主要问题

石景山区集体经济组织是全区农转居过程中的重要组织。自2002年石景山区实施整体农转居以来，全区13家集体经济组织人口规模占全区2.6%，产业增加值占全区1.3%，可利用土地资源（集体土地957.36公顷，国有土地180.88公顷）占全区近50%，并初步建立了“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。其通过将部分土地和土地征用补偿费统一使用，经营二、三产业，为成员安排就业，并取得经营投资回报，为原来的农民逐步适应城市生活提供了基本保证。“十三五”期间，集体经济系统涉及的418个大杂院及低端产业聚集区已全部腾退，集体企业规模显著扩大，逐步实现了由工业主导向服务业主导的产业结构转变，集体经济组织取得了长足的发展。但是，其也面临集体土地利用困难、产业结构有待升级、融资的能力较低等一系列典型问题。

一是集体土地性质与城镇空间规划政策不匹配，增量建设缺乏规划引导。按照《中华人民共和国城乡规划法》，农村集体土地应依据乡域规划进行审批、实施，但由于石景山区已划为城区规划范围内，没有乡域规划，造成了石景山区集体土地呈现“两不靠、两不管”的现状。按照石景山区城乡规划，区内建设用地都必须征为国有，作为城镇建设用地来使用，土地使用权人很可能会发生改变，集体经济组织缺乏实施动力。

二是规划土地用途与现状差别较大，存量改造缺乏合法手续。集体经济组织所属土地规划性质以绿地为主，目前利用现状主要为产业和住宅，存量企业、住宅占用城市绿地和绿隔用地成为既成事实，土地利用现状与规划性质不符，造成规划实现困难。存量用地无法有效进行更新或改造提升，造成土地资源低效使用。

三是集体经济组织承担过多社会职能，市场化程度不足。集体经济组织为股份合作制形式，作为一种公有制的实现形式，一方面推动股东互助合作，扩大组织生产经营规模；另一方面也要为股东安排工作，吸收社会劳动力就业，负担股东每年增长的分红、社保和退休等必要支出，以及转居人员的福利、养老、医疗等社会保障等。

四是产业经营管理水平有待提高，高端要素引入不足。石景山集体经济组织人员老龄化严重，退休人员约占40%左右，人才引进机制尚未建立，集体企业懂经营、会管理的人才缺乏。经营产业主要局限于低水平的“瓦片经济”，更多以低于市场的价格，租赁给农贸市场、工业企业、办公企业或商场等主体，重大项目和高端产业不足。

二、面临形势

一是中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见提出，坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，这也为石景山区集体经济组织进一步发挥土地、资金等资源要素优势指明了方向。

二是北京城市总体规划提出减量发展理念，全市将以人口资源环境承载能力为底线，遏制城市无序蔓延，这也对集体土地利用提出更加严格的限制，区域土地资源利用、项目开发建设的要求日益提高。

三是分区规划提出石景山区是建设国际一流的和谐宜居之都的关键地区，其中集体经济系统是流动人口集聚，“小散乱”产业和市场相对集中地区，在实施疏解整治任务同时，提升集体经济发展水平，提升城市环境质量的任务更加紧迫。

三、对策措施

综上，石景山区集体经济发展要以提高发展质量和效益为目标，紧抓全区治乱疏解重要机遇，进一步明确转型发展方向，以创新和盘活集体土地利用为重点，为集体经济转型做好“腾笼”，谋划实施一批重点项目，着力做好集体土地集约高效利用，着力构建高端绿色产业体系，带动集体经济全面转型升级，更加有力地推进石景山区建设具有国际魅力的首都城市西大门。

图1石景山区空间结构规划图

（一）特色定位，深刻融入全区产业发展大局

结合全区产业发展布局，找准自身产业定位。一是中部区域八宝山、古城、八角等集体经济组织主要位于长安街西延线，商业商务资源集聚，要紧抓全区打造长安街西沿线综合发展轴历史机遇，依托存量工业资源，重点发展现代金融、商务服务业、文化创意、科技研发等产业；二是西北部区域五里坨、黑石头、八大处、麻峪等集体经济组织位于永定河绿色发展带和西山八大处文化旅游发展带，文化生态资源丰富，主要发展休闲旅游、文化创意、医疗健康、新型商业等产业；三是南部地区景阳、向阳、衙门口和北辛安等集体经济组织，依托新首钢高端产业综合服务区，重点配套发展工业设计、文化展示、休闲体验等高品质生态休闲旅游产业。依托冬奥组委吸引冰雪文化设计和经营企业，建设冰雪文化设计中心。

（二）疏解还绿，持续扩大城市绿色开放空间

结合绿地系统规划，分类推动绿色空间建设。一是依法依规清理城市绿地，铁路、道路、水系等防护绿地内违法建设，有序实现绿地征收，按规划实施绿色空间并做好后续管理与养护，主要包括区五环路、永定河、引水渠等的沿线地区；二是对于八大处、衙门口片区等城市一道绿化隔离地区，按照城市绿化隔离地区管理相关规定，以政府购买服务方式组织实施绿化，作为城市绿地为居民提供开放空间；三是对于黑石头、刘娘府等二道绿隔地区，鼓励集体经济组织按照标准实现绿化，并充分发挥山区或郊区的生态资源优势，鼓励发展郊野公园、休闲旅游、文化娱乐等功能。

图2 石景山区规划绿地、公服用地和绿隔范围示意图

（三）创新方式，推动集体土地集约高效利用

统筹利用棚改、自地自用、政府收储等方式，推动集体土地高效利用。一是持续推进北辛安、衙门口等已经纳入棚户区改造规划的项目实施，用好留地安置政策，落实集体经济组织物业分配，做好转居人口就业和社会保障。二是借鉴古城创业大厦实施经验，将部分工业用地性质调整为科研类用地，推动一批项目实施自征自用、协议出让；三是对于全市重点支持发展的新兴产业，如健康养老、文创、旅游等，通过相关部门审批后以通过灵活供地方式实施一批特色项目。四是对于部分用地面积小、地形不规则的地块，积极推动其纳入政府储备地范围，加快实施土地一级开发。

（四）共享发展，完善集体经济组织运营机制

一是妥善解决好转居人员的社会就业，教育、医疗等公共服务等问题，促进转居人员生产生活方式的转变，通过举行讲座、办培训班的形式，提升转居人口就业技能；二是稳步推进试行所有者代表与经营者分离的制度，引入符合公司发展战略的高端产业人才、投资人才和管理型人才；三是按市场经济的要求，进行集体资本运营，树立资本化意识，根据市场发展和布局的需要调整资本结构，本着在流动中优化组合和保值增值的目标。

（五）多措并举，进一步提升投融资活动水平

一是探索建立石景山区集体经济产业发展基金，以财政投入撬动社会资本，对符合产业发展方向的集体经济项目进行重点投资；二是积极开展重点项目投融资活动试点，统筹利用政府财政投入、集体内部融资、股权融资、债券融资、国有建设用地关联抵押融资等多种方式，针对不同类型，不同规模项目，合理选择投融资模式；三是根据各集体经济组织特点，探索多种融资方式，对有较好的纳税和信用的集体经济组织，申请1年期的小额信用贷款，保障数百万元融资规模。对于拥有稳定现金流的农工商公司，积极探索开展资产证券化，争取更大规模融资。

(六)联合招商，有效提高招商系统性和针对性

一是统筹各集体经济组织的土地及载体信息，建立以招商促进土地开发、以载体建设带动招商互为促进的招商工作机制；二是建立招商引资准入机制，强化区招商办对重大项目落实的协调能力，并适时将各农工商公司纳入招商办成员单位，及时协调解决各招商项目在落户中存在的问题建立服务于企业的“快速通道”；三是统筹多种招商方式，结合各集体经济组织产业定位，采取区域联动、产业链招商等不同方式，加快促进产业转型升级。

四、结束语

作为社会主义公有制经济的重要组成部分，集体经济的形成和发展具有其特殊的客观规律。在石景山区农转居过程中，集体经济组织改革与发展，为全市城镇化做出了重要探索。在城乡融合发展过程中，集体经济组织改革一方面要注重理顺生产关系，融入社会主义市场经济发展，另外更要注意充分发挥土地这一最为重要生产资料的作用，拓展城乡融合发展空间。在城乡融合发展的新形势、新要求下，集体经济组织要及时进行有效调整，选择适合的发展路径，顺应城镇化进程，做好产业培育和发展，提升管理运营水平和投融资能力，努力形成自我发展的内在动力。