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棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，党中央、国务院制订了改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的目标。为进一步做好棚户区改造工作，切实解决群众住房困难，有效促进经济增长，国务院出台了“政府购买棚改服务”的政策，要求市、县人民政府公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议，实施主体具体负责筹措资金并实施棚户区改造项目，棚户区改造项目完成后，政府负责向实施主体支付资金购买棚户区改造服务。

政府购买棚改服务需使用政府财政预算资金，为有序推进棚户区改造项目的实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，棚户区改造项目在前期阶段需进行财政承受能力论证。目前相关政策法规中，对财政承受能力论证方法做出明确规定的，仅有财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），但它是专门针对政府和社会资本合作（PPP）项目做出的规定。对于棚户区改造项目，可以借鉴它的一般性规定，并结合棚改项目特点进行合理的调整。

本文从研究现有PPP项目财政承受能力论证方法入手，通过对比分析PPP项目和棚户区改造项目财政出资来源的异同，并结合政府购买服务、财政预算、棚户区改造相关政策，对棚户区改造项目前期阶段财政承受能力论证方法进行了探讨，提出了具体建议，可为工程咨询行业开展此类业务提供参考。

一、PPP项目财政承受能力论证方法分析

本节分析总结PPP项目财政承受能力论证方法的要点，为探讨建立棚户区改造项目财政承受能力论证方法提供借鉴。按照财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）规定，政府和社会资本合作（PPP）项目的财政承受能力论证方法要点如下。

1.财政承受能力论证的内涵

PPP项目财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法。

2.财政支出责任识别

PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。

3.财政承受能力评估内容

财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

4.评价指标

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。

5.论证结论

财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

二、PPP项目和棚改项目财政出资来源分析

本节首先分析财政资金使用管理的相关规定，再分别分析PPP项目和棚改项目财政出资来源，通过两者异同对比，为探讨建立棚户区改造项目财政承受能力论证方法提供基础支撑。

1.财政资金使用管理规定

国家在财政资金使用方面建立了预算制度，以此来规范政府财政收支行为。2014年9月，国务院于出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号），2014年修正的《中华人民共和国预算法》已于2015年1月1日开始施行。

按照新《中华人民共和国预算法》规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，上述四项预算应当保持完整、独立，后三项预算应当与一般公共预算相衔接。

（1）一般公共预算

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。

一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。

（2）政府性基金预算

政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。

按照《政府性基金管理暂行办法》（财综[2010]80号）规定，政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。政府性基金支出根据政府性基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。各项政府性基金按照规定用途安排，不得挪作他用。

此外，按照国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。

（3）国有资本经营预算

国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。

（4）社会保险基金预算

社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。

2. PPP项目财政出资来源分析

通过分析PPP项目适用领域，比照财政资金使用管理规定，即可分析出PPP项目财政出资来源。

（1）PPP项目适用领域

党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）进一步明确，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式。

此后，国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）对PPP项目的适用领域做出了详细的规定，具体为：PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

此外，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）也对PPP项目的适用领域做出了规定，具体为：围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。

（2）PPP项目财政出资来源

根据上述政策分析，PPP项目主要适用于政府负有提供责任的公共服务、基础设施类项目、资源环境、生态保护等领域。

对照新《中华人民共和国预算法》，外交、公共安全、国防，农业、环境保护，教育、科技、文化、卫生、体育、社会保障及就业等项目的支出等属于一般公共预算支出，资金支出来源为一般公共预算收入。基础设施类项目的支出部分属于一般公共预算支出，部分属于政府性基金预算支出中的专项基金预算支出（如城市基础设施配套费、轨道交通等重大事项资金等），资金支出来源分别为一般公共预算收入和政府性基金预算收入中的专项基金预算收入（如城市基础设施配套费、轨道交通等重大事项资金等）。

综上，PPP项目财政出资来源为一般公共预算收入和政府性基金预算收入中的专项基金预算收入（如城市基础设施配套费、轨道交通等重大事项资金等）。

3.棚改项目财政出资来源分析

棚改项目实施后，会产生一定数量的经营性地块，经营性地块在土地市场出让后，土地出让收入可用于平衡棚改项目的资金投入。此外，为推动棚改项目实施，相关政策还允许棚改项目使用其他财政资金。

（1）棚改项目土地出让收支管理

棚改项目中的土地出让收支管理，同传统土地一级开发项目相同，均需按照国有土地使用权出让收支管理相关规定执行。

国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。

按照国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。编制年度土地出让收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则。

土地出让收入使用范围包括：征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出（土地出让业务费、新增建设用地土地有偿使用费、国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等）。上述土地出让收入中，按相关政策法规计提的各类专项基金，为专款专用，不能挪用。

（2）棚改项目财政出资来源相关政策

在传统棚改模式下，按照国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）规定，地方政府部门可以从城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚户区改造支出。

实施“政府购买棚改服务”模式后，按照国务院出台的《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）规定，市、县人民政府需将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县，可通过省（区、市）人民政府代发地方政府债券予以支持。

财政部、住房城乡建设部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号）对“政府购买棚改服务”的资金来源做出了进一步的规定，即市县财政可通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等多渠道筹集棚户区改造资金，其中地方政府债券筹集资金要继续向棚户区改造倾斜。

鉴于地方政府债券未来仍需由对应的政府性基金或专项收入偿还，从分析平衡项目资金最终来源的角度考虑，可不考虑地方政府债券。

此外，市、县政府国有资本经营预算收入在整个财政预算收入中所占比重较小，可统筹用于棚改项目的资金更少，基本可忽略不计。

（3）棚改项目财政出资来源

综合上述两方面分析，新增棚改项目最终平衡资金来源如下：

首先可使用政府性基金预算中的棚改项目土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金等；

其次也可使用政府性基金预算中的其他土地储备项目土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金等；

最后，如仍有资金缺口，还可使用一般公共预算收入。

三、棚改项目财政承受能力论证方法探讨

通过上文分析可知， PPP项目政府财政出资来源为一般公共预算收入和政府性基金预算收入中的专项基金预算收入（如城市基础设施配套费、轨道交通等重大事项资金等）。

而棚改项目中政府财政出资资金来源包括三个方面：（1）首先为政府性基金预算中的棚改项目土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金；（2）其次为其他土地储备项目的土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金；（3）最后如仍有资金缺口，还可使用一般公共预算收入。

考虑上述差异，对PPP项目财政承受能力论证方法进行适当调整，即可建立棚改项目财政承受能力论证方法，具体如下。

1.财政支出责任识别

棚改项目财政支出责任与PPP项目类似，其全生命周期过程的财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的项目，即为棚改项目的财政支出责任。

需要注意的是，由于棚改项目财政出资来源包括其他土地储备项目土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金等，因此在测算财政支出责任时，需统筹考虑其他土地储备项目的财政支出责任。

2.财政出资能力识别

对于可用于平衡棚改项目财政支出责任的政府性基金预算收入，即棚改项目和其他土地储备项目的土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金，参照土地价值评估所适用的方法，采用市场比较法和假设开发法进行预测。

对于一般公共预算收入，仍采用PPP项目财政承受能力论证方法中的办法测算，即未来年度一般公共预算收入数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。

3.财政承受能力论证方法

依次用棚改项目土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金、其他土地储备项目的土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金来平衡识别出的棚改项目财政支出责任。如不能平衡，再用一般公共预算收入平衡。

4.论证结论

棚改项目前期阶段财政承受能力论证结论分为四种，具体如下：

（1）通过论证，且项目自平衡

棚改项目土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金可以平衡棚改项目财政支出责任，则棚改项目财政承受能力较好，无需使用其他土地储备项目的土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金，更无需使用一般公共预算收入平衡。

此种情况下，财政承受能力论证的结论为“通过论证”，且棚改项目导致的财政收支能实现自平衡。

（2）通过论证，但需要依靠其他项目平衡

棚改项目土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金不足以平衡棚改项目财政支出责任，需使用其他土地储备项目的土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金平衡，但无需使用一般公共预算收入平衡。

此种情况下，财政承受能力论证的结论为“通过论证”，但需要依靠其他项目平衡。

（3）通过论证，但需要依靠其他项目和一般公共预算收入平衡

为平衡棚改项目财政支出责任，除使用棚改项目土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金、其他土地储备项目的土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金外，还需使用一般公共预算收入。

当需使用的平衡资金占一般公共预算支出比例不超过10%时，财政承受能力论证的结论为“通过论证”，但需要依靠其他项目和一般公共预算收入平衡。

（4）未通过论证

为平衡棚改项目财政支出责任，除使用棚改项目土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金、其他土地储备项目的土地出让收入（扣除按相关政策法规规定应计提的各项专项基金）和国有土地收益基金外，还需使用一般公共预算收入。

当需使用的平衡资金占一般公共预算支出比例超过10%时，财政承受能力论证的结论分为“未通过论证”。

作者简介：张定春，男，1980年生人，硕士学历，高级经济师，注册咨询工程师，注册造价工程师，2007年起在北京市工程咨询公司工作，现任房地产咨询部部门副经理、高级项目经理，先后完成可研报告、项目申请报告、评估报告等项目前期咨询报告近300项。